行政处罚中第三人是否享有听证权

发布时间： 2018-08-13 09:48:54   |  来源： 中国医药报   |  责任编辑： 张丰

配图/赵乃育

【案情】

A超市因经营标签违法食品，被B区食品药品监管局依法作出行政处罚。在行政处罚过程中，B区食药监局依法向A超市送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，A超市依法提交了陈述申辩意见，但并未在法定期限内提出行政处罚听证申请。涉案食品的生产企业C公司不服该行政处罚，依法以B区食药监局为被告提起行政诉讼。

【分歧】

在行政诉讼庭审中，C公司和B区食药监局对行政处罚过程中C公司是否享有听证权利产生争议，并围绕该争议展开法庭辩论。

C公司认为，B区食药监局在实施行政处罚过程中，未向其送达《行政处罚听证告知书》，违反了《行政处罚法》第四十二条规定，属于违反法定程序，根据《行政处罚法》第三条规定，行政处罚决定无效。

B区食药监局认为，根据《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，当事人有要求举行听证的权利。本案中，A超市作为行政处罚的当事人，享有陈述申辩和听证权利。而C公司为本案的利害关系人，并非行政处罚的直接相对人，属于涉案行政处罚决定的第三人，不享有陈述申辩和听证的权利。

【评析】

《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”《食品药品行政处罚程序规定》第三十七条规定：“食品药品监督管理部门在作出责令停产停业、吊销许可证、撤销批准证明文件、较大数额罚款、没收较大数额财物等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，应当按照法定程序组织听证。”据此，对于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款、没收较大数额财物等行政处罚决定，当事人享有要求举行听证的权利。但是对于第三人或利害关系人是否享有行政处罚听证权，《行政处罚法》和《食品药品行政处罚程序规定》并无明确规定。

2006年2月1日起施行的《国家食品药品监督管理局听证规则(试行)》第十条第一款规定：“有以下情形之一的，承办部门应当在作出决定前告知当事人享有要求举行听证的权利：(一)作出责令停产停业行政处罚决定的;(二)作出吊销许可证或者撤销批准证明文件行政处罚决定的;(三)作出较大数额罚款行政处罚决定的;(四)作出法律、法规、规章规定的其他依申请应当举行听证的行政许可决定的。”第二款规定：“属于前款第(四)项情形的，应当同时向利害关系人告知其享有要求举行听证的权利。”据此条款清晰可知，第三人或利害关系人仅限在行政许可中享有听证权，在行政处罚中并无听证权。

与听证案件有利害关系的第三人能否享有听证权，笔者认为，主要涉及权利和利益的关系、行政处罚的实施、行政处罚的效能。

就权利和利益的关系而言，当事人享有权利，则意味着这项权利必然伴随着利益;而当事人享有利益，并不意味这项利益必然上升为权利。利益能否上升为权利，其判断标准为“利益的相对重要程度”，取决于以下因素：一是该利益需要他人作出某种行为方能满足;二是该利益构成要求他人从事此行为之义务的充足理由。显然，在食品药品行政处罚中，第三人或利害关系人享有听证的利益，但其能否享有听证权，取决于其利益的相对重要程度。目前来看，第三人或利害关系人的利益，依附于行政处罚直接当事人的利益，在行政处罚中，第三人的听证利益不具有独立性，也不必然如此重要以致上升到法律明文规定为独立权利的地位，因而，对于行政机关而言不负有必须组织听证的义务。

就行政处罚机关的职权和实施重点而言，行政处罚机关职权的重点在于查清违法事实，对当事人予以惩罚，而并非查清行政处罚对于案外第三人的权利影响。

就行政处罚的效能而言，实施行政处罚的宗旨在于及时纠正违法行为、保护合法权益、修复被破坏的社会管理秩序。迟来的正义非正义，行政效率原则要求行政处罚及时公正实施。在行政处罚之前，仅给予与处罚利益攸关的当事人以听证权，而并非是全部利害关系人听证权，将行政处罚的参与人主要限定为行政机关和当事人，有利于及时查清事实和恢复社会秩序。同时，利害关系人如有意见和证据材料，可以通过当事人提交行政机关知悉，亦可通过行政复议和行政诉讼实现，并不影响其合理主张的实现。

由上述分析可知，目前，现行立法未规定第三人享有行政处罚的听证权。在行政处罚的直接当事人提出听证申请的情形下，与案件具有利害关系的第三人可以参加听证，但这并非是第三人独立的法定权利。在行政处罚当事人并未提出听证申请的情形下，第三人享有行政复议和行政诉讼的主体资格，但并不意味着第三人享有独立的听证权。行政处罚机关未依据第三人申请组织听证的，并不意味着程序违法，也不意味着行政处罚不成立或无效。据此，法院判决驳回了C公司的诉讼请求。(作者单位：北京市食品药品监管局 李明扬)