投诉举报中常见证据的效力认定
——从一起松茸重金属超标投诉举报谈起

发布时间： 2018-08-10 11:15:13   |  来源： 中国医药报   |  责任编辑： 张丰

近年来，随着食品投诉举报人水平的不断提升，投诉举报的专业性和针对性也日益凸显。投诉举报材料由原来简单的截图、标签逐渐“进化”为其他地区同类案件的行政复议决定书、人民法院同类产品的判决书、相关行政单位的内部复函或公开复函。

2017年X市T区市场监管局接到投诉举报材料，材料显示其辖区内A公司生产的松茸重金属超标。举报人先是在外地购买了3盒由A公司于2016年6月生产的“野生松茸”。后将购买的产品寄送至具有检验资质的B检测公司进行检测，并对购买、送检流程进行了公证。2016年8月，B公司出具的《检验报告》显示，该松茸存在总砷结果超标的情况。据此，举报人向T区市场监管局举报，并附有多份涉及A公司松茸产品的法院判决文书，要求查处A公司的违法行为。

举报人共提供了三种在执法实践中较为常见的证据材料：一是公证文书，用以证明购买和送检流程。二是委托B检测公司出具的《检验报告》。三是人民法院的判决文书，其中河南省郑州市金水区人民法院的民事判决是对同批次产品的质量认定；北京市西城区人民法院的两份判决则涉及对A公司其他批次同一产品的质量认定。上述判决均认为A公司生产的野生松茸不符合食品安全国家标准，支持了举报人十倍赔偿的诉讼请求。

实践中，应如何认定上述证据材料的效力呢？

法院判决的效力认定

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”据此，部分执法人员认为，可以直接将法院认定的事实作为定案依据采纳使用。但笔者认为，行政处罚的事实认定如果完全依赖法院判定而不进行充分的调查取证，具有极高的执法风险。

首先，在民事判决中，法官遵循的是“高度盖然性的优势证据原则”，即当证据显示待证事实存在的可能性明显大于不存在的可能性时，法官可据此进行合理推断以排除疑问，从自由心证的角度判定哪一方所述事实更具有可信度从而进行事实认定。这个原则极其考验原被告双方的举证能力，故在民事诉讼中有“赢得证据也就赢了诉讼”的说法。在以往的两起诉讼中，应诉的是经销商，未追加A公司作为第三人，导致其失去申辩举证的机会，败诉结果可想而知。

其次，在司法实践中，同案不同断的情况时有发生，不同法官对证据材料的审查标准亦有差异，所以，不能简单参照法院判例进行事实认定。

最后，行政处罚的判定标准是“事实清楚、证据确凿”，行政机关必须在充分调查并听取当事人申辩意见的基础上挖掘案件真相进而进行判断，该证据要求高于民事判决的证据要求。因此仅凭一纸判决下定论的做法过于武断。

《检验报告》的效力认定

在涉及食品质量的案件中，《检验报告》是举报人较为常用的一种证据材料。对此类证据材料应从形式和实质两个方面进行审查。

形式审查检验机构的资质目前，我国主要的检验资质有两种，中国计量认定（简称CMA）和中国合格评定国家认可委员会出具的实验室认可（简称CNAS）。具备CMA标志表明该机构通过了省级质量技术管理机构的考核认可，为合法的检验机构；具备CNAS标志则表明该检验机构已经通过了中国国家实验室认证委员会的考核，检验能力已经达到国家实验室水平，能够得到美国、日本、法国等发达国家的承认。在此基础上，检验机构只要是在检验能力范围内做出的《检验报告》即具有法定效力。因此，形式审查需要审查检验机构的资质，同时核对《检验报告》所检测的产品名称、型号是否与所投诉商品一致，如无名称、型号不符的情况即符合形式标准。

实质审查《检验报告》的适用标准由于实践中委托人需要自行提供检验标准，因此标准适用的正确与否与检验结论具有直接关系。但需注意的是，《检验报告》适用标准有误并不意味着其毫无价值。本例中B检测公司出具《检测报告》适用的标准为企业在2013年备案的企业标准，并非企业2016年6月生产该批次产品时适用的最新企业标准。理论上，因适用标准有误，该《检验报告》不具有合法性，但是通过对比企业备案的新旧两份标准可以发现，企业对总砷的控制是越来越严的。2013年备案的企业标准要求，按脱水后折算的总砷限量应小于等于1mg/kg，2016年最新的企业标准将该项要求调整到应小于等于0.5mg/kg，而《检验报告》所测结果为5mg/kg，远远超出新旧标准要求。因此，即使适用的标准过时，《检验报告》的内容已能够证明产品存在总砷超标的客观事实。如果单纯以适用依据有误就武断地否定《检验报告》的数据价值，则有可能遗漏一个线索。执法人员应透过数据看本质，标准异议应及时联系抽检办等业务部门会商认定，必要时应自行组织执法抽检，以现行标准的抽检结果来认定产品质量。

复函等文件的效力认定

在执法实践中，常见国家相关部门以复函或公告等各类文件形式答复基层执法单位的请示，指导办案。而此类文件由于具有极强的针对性也常被作为食品安全标准的补充或解释进行适用。A公司提供的一份原国家卫生计生委答复云南省卫生计生委的函件中提到，“松茸对污染物的富集性有别于一般食用菌，《食品安全国家标准食品中污染物限量》（GB2762-2012）相关限量不适用于松茸及其制品”。如果抽检标准适用该复函，则企业的产品是合格的。因此，如何认定涉及的各类函件的效力对产品质量的认定具有关键影响。对此，笔者认为应从以下三个方面来进行把握。

首先，判定文件的适用范围。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条规定，批复、通知等文书一般适用于内部上下级之间，命令、公告、通告等文书一般适用于对外部发布或在一定范围内应当公布周知的事项。以上文所提的复函为例，原国家卫生计生委答复云南省卫生计生委关于松茸污染物限量有关问题的批复，在公文种类中属上级答复下级机关请示事项的批复。该复函信息公开形式为依申请公开，不主动对外，内容和形式决定其效力仅存于系统内部。

其次，修改食品安全标准有法定程序，必须依法而行。根据原卫生部颁布的《食品安全国家标准管理办法》第三十四条规定：“卫生部负责食品安全国家标准的解释工作。食品安全国家标准的解释以卫生部发文形式公布，与食品安全国家标准具有同等效力。”第三十五条规定：“食品安全国家标准公布后，个别内容需作调整时，以卫生部公告的形式发布食品安全国家标准修改单。”这说明变更国家食品安全标准的文书需经过上述法定程序方有效。

最后，从司法实践来看，法院更倾向于认可现行食品安全国家标准的法律效力。如果复函、公告等文件发布后，同类产品的食品安全国家标准又进行了修订，且与此类文件标准存在矛盾，司法实践中更倾向于以最新的食品安全标准作为参照。

因此，对此类答复或复函应根据文件的发布单位、流程是否符合修改食品安全标准的法定形式和程序来进行判定，避免出现法律适用错误的风险。（作者单位：福建省厦门市市场监管局 肖静 张志成）