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“免责条款”自由裁量中的行政合理原则

发布时间: 2018-07-20 10:50:57   |  来源: 中国医药报   |  责任编辑: 张丰

 

《食品安全法》第一百三十六条属于学界所称的“免责条款”,“免责条款”的适用涉及行政处罚自由裁量的准确把握,对这个问题的探讨具有很强的理论意义和实践意义。笔者试从自由裁量应当遵循行政合理原则的角度对该问题作一浅析。

遵循行政合理原则

行政合理原则又称比例原则,是我国依法行政的基本原则,当然也适用于行政处罚。从学理角度来看,行政合理原则是限制行政自由裁量权的“度”。由于公共行政管理的复杂性和主动性,法律不可能将一切行政活动及其事项毫无遗漏地加以规定,因此允许行政主体自由裁量。但是,行政自由裁量是有边界的,不能任意为之。

行政合理原则主要由三个子原则构成:适当性原则、必要性原则和衡量性原则。适当性原则是一种目的性要求,即行政行为不得与目的相背离。行政机关在作出行政决定时,必须选择确实能达到法律目的与行政目的的措施。必要性原则是一种手段性要求,是指行政行为不得超越实现行政目的的必要程度,也即为达到行政目的须尽可能采取影响最轻微的手段。该原则意在防止行政机关在作决定,尤其是影响行政相对人权益时“小题大做”或“用大炮打小鸟”。衡量性原则,又称狭义比例原则或平衡原则,是指手段应按目的加以衡量,即任何行政手段所造成的损害应小于达成目的所获得的利益。该原则要求在目的与手段之间保持比例,行政机关不能为了实现行政目的而过度损害相对人的利益。行政合理性原则的核心要义是行政机关行使裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施手段应当必要、适当;实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的时,应当避免采取损害行政相对人权益的方式。

狭义比例原则还强调行政行为要考虑行政成本,即行政管理过程中的收益应大于其成本支出。如果采取的措施所造成的成本明显高于其收益,即行政目的的实现,那么该行政措施就不符合狭义比例原则。“免责条款”是行政合理性原则在立法中的体现,其具体适用当然也应当考虑如何遵循合理原则、比例原则。

适用体现过罚相当

过罚相当原则是《行政处罚法》确立的行政处罚的基本原则。该原则的基本涵义是指设定与适用行政处罚,必须使处罚后果与违法行为相适应,不能重过轻罚,也不能轻过重罚。笔者认为,过罚相当原则是行政合理性原则的具体体现,在适用“免责条款”时,也应注意符合过罚相当原则。

准确理解免责对象的设定法律之所以仅仅对经营者设定“免责条款”,是基于过罚相当的考虑。食品生产者是生产食品的责任主体,应当承担源头责任、直接责任,而经营者相对于生产者的食品安全责任是有限责任、间接责任。生产是源头,源头产品不合格,经营再规范,也不能使产品合格。从这个角度来看,生产者责任重于经营者责任,对经营者设定一定条件的“免责条款”体现了法律的公平合理性。

准确把握免责条件的范围免责条件应作狭义理解,即只要经营者履行了本法规定的进货查验等义务,有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准,并能如实说明进货来源的,就可以免予处罚。即只要经营者满足了上述三个条件,主观无过错,就不承担客观上经营了不符合食品安全标准食品的法律责任。这体现了法律的主观归责原则,有主观过错才担责,无主观过错不担责。虽然行政法学界对行政处罚的主观归责原则有争议,但目前学界主流观点认同行政处罚应当以违法行为具有可责罚性为前提,无过错不处罚是公正合理的必然要求。那么客观上的违法后果由谁承担呢?答案是由供货方或生产者承担。这正是过罚相当原则、合理性原则的体现。

准确把握免责事由的认定按照责任轻重,法律对经营者所设定的义务相对较轻,属于一般的注意义务和形式审查义务,这是由经营者在食品安全责任链条中所处的地位决定的。因此,一般而言,经营者形式上符合上述条件就应认定其符合免责事由。对经营者免责事由的认定标准越简单明晰越易于操作实施。对法律规定义务的理解仅限于法律本身,不能任意扩充,正如有的学者所言,“等”应作“等内”理解,不应作“等外”理解。只要有证据表明经营者履行了《食品安全法》第五十三条规定的义务,就应当认定其“履行了本法规定的进货查验等义务”。在法律没有明确界定或者界定需作出权威解释的情况下,在有权部门没有明确作出解释、监管部门没有明确告知怎么做才算规范的前提下,执法者应当秉持谦抑、审慎的理念,不能以尚存异议的事项来苛责行政相对人。惩罚不是行政处罚的唯一内容,也不是最终目的。任何一次处罚,必须让被处罚人认识到自己行为的危害性与违法性、承担责任的必然性。罚其当罚,方能达到立法目的。

依法处理免予处罚的后续问题免予处罚并不意味着案件处理的终结。没收不符合食品安全标准的食品是法定要求。免予处罚只是经营者因无主观过错而免责,但其经营的不合格食品不能放任不管。同时,经营者还应当做好承担民事责任的准备,即当其经营的不合格食品造成人身、财产或者其他损害时,依法承担赔偿责任。这个责任是法律设定的首负责任制度的先行赔付责任,该责任的实质不是违法责任,而是社会责任。经营者履行先行赔偿责任之后,因为无主观过错,有权向供货者及生产者追偿。

合理补充完善表述

针对“免责条款”在实践中存在的争议问题,笔者提出以下完善“免责条款”的建议。

对标签、说明书等形式不规范问题作出补充规定“免责条款”规定经营者经营“不符合食品安全标准”的食品,符合其他条件可以免责。《食品安全法》第二十六条对食品安全标准的内容作了概括,其中第四项“对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求”属于与内在质量无关的标准,这项标准在执法实践中产生了许多争议。现实中,因为经营者经营了标签、说明书不规范的食品而遭到职业打假人恶意举报、缠诉、索赔的案例很多。为避免法律成为某些人牟取私利的工具,避免增加不必要的行政成本,减少司法资源的浪费,因标签、说明书等外在形式不影响产品质量,在没有对人体产生现实危害的情形下,完全可以采取温情执法、人性化执法的方式去规范,一纸整改意见书就能妥善解决,无需采用行政处罚的激烈方式,这与严格执法的要求并不矛盾。建议在修订《食品安全法实施条例》时对“免责条款”作出补充规定,即“经营者经营了食品原有标签、说明书不规范的食品的,应认定为不知情”,以减少经营者在标签、说明书上的严格义务,避免生产者义务由经营者承担。

进一步完善“免责条款”的表述借鉴修订后的《药品管理法实施条例》第七十五条“药品经营企业、医疗机构未违反《药品管理法》和本条例的有关规定,并有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假药、劣药的,应当没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得;但是,可以免除其他行政处罚”的规定,“免责条款”可改为“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务,有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准,并能如实说明其进货来源的,应当没收其所销售的不符合食品安全标准的食品和违法所得;但是,可以免除其他行政处罚。”如此修改理由有三:一是遵循先例,维护了法律文本的规范和法律体系之间的统一;二是避免了前后表述的矛盾,弥补法律忽略“没收违法所得”的疏漏;三是删去“造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任”内容,避免法律前后重复。关于民事赔偿责任,《食品安全法》第一百四十八条有专门规定,此处删去并不影响经营者民事责任的承担。(作者单位:山东省食品药品监管局 张宗利)

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