恪守程序正当原则 提升依法行政水平
——食品标签瑕疵案件办理程序探讨

发布时间： 2018-05-25 11:01:17   |  来源： 中国医药报   |  责任编辑： 张丰

当前，食品标签问题是职业打假人举报的重点之一，也是食品药品监管部门执法办案关注的重要内容。《食品安全法》第一百二十五条第二款规定是办理食品标签瑕疵案件的法定依据。对于食品标签瑕疵案件的办理程序，实践中做法各异。笔者认为，办理食品标签瑕疵案件须遵循行政处罚一般程序，现就食品标签瑕疵案件办理程序的具体争议问题进行分析。

关于立案

目前执法实践中对于食品标签瑕疵案件是否立案的问题观点不一。有观点认为，对于食品标签瑕疵的情形仅责令改正即可，不进行行政处罚，因此无需立案；另一种观点则认为，食品标签瑕疵案件的办理亦应当严格执行行政处罚程序，应当立案。

笔者认为，食品标签瑕疵案件办理符合立案条件的，应当在7日内立案。主要理由如下：

第一，就立案的程序价值而言，立案具有启动案件开始调查的初始程序价值意义，非经立案，案件不能开始正式调查。此外，食品标签瑕疵案件非经调查核实和合议不能做出最终认定，在最终认定瑕疵前，应当履行行政处罚的一般程序。

第二，就立案条件而言，凡是符合立案条件的均应当立案，要尽量减少乃至杜绝有案不立的情形出现。《食品药品行政处罚程序规定》（以下简称《规定》）第十八条规定，“立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。符合立案条件的，应当报分管负责人批准立案，并确定2名以上执法人员为案件承办人。”据此，凡是办理食品标签瑕疵案件，符合立案4项条件的，应予立案。

关于“不予处罚”

目前执法实践中对于是否适用不予处罚的问题做法各异。有观点主张同时适用《食品安全法》第一百二十五条第二款和《行政处罚法》第二十七条第二款之规定，并依据《行政处罚法》第二十七条第二款作出不予处罚决定；另一种观点认为，仅适用《食品安全法》第一百二十五条第二款，不必适用《行政处罚法》第二十七条第二款。

笔者认为，不予处罚和标签瑕疵各自具有独立的适用规则，食品标签瑕疵的案件不应当依赖于不予处罚的适用规则，也不应适用不予处罚的法条。其理由主要有以下几点：

一是从构成要件上看，不予处罚和标签瑕疵具有独立的构成要件。根据《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”适用该条不予处罚需要同时具备3项条件：一是违法行为轻微，一般从违法行为的性质、情节、货值金额等方面进行考虑；二是及时纠正，即当事人及时纠正违法行为；三是没有造成危害后果。而根据《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定，标签瑕疵的认定需要同时具备三项条件：一是食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵；二是不影响食品安全；三是不会对消费者造成误导。据此，标签瑕疵与不予处罚具有相互独立的适用规则体系，确无混合适用的必要。适用不予处罚的情形未必构成食品标签瑕疵，构成食品标签瑕疵的情形也未必属于情节轻微，更未必符合不予处罚的规定。

二是从证据规则来看，由于不予处罚和标签瑕疵具有独立的构成要件，其证据规则亦不相同。如果同时适用不予处罚和标签瑕疵，则至少需要证明6项事实：具体包括违法行为轻微，及时纠正，没有造成危害后果，食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵，不影响食品安全，不会对消费者造成误导。需要注意的是，在法律上证明一项事实存在，尚属不易，而证明一项事实“无”或者“不存在”，更是极为困难。上述6项事实至少有3项属于“没有”或“不”，其证明难度很大，在执法实践中可操作性差。稍有欠缺，即面临证据不足的风险。

三是从执法逻辑上而言，认定食品标签瑕疵后，应当责令改正；拒不改正的，处2000元以下罚款。由于认定瑕疵后尚有是否改正的法定复查程序，此时给予处罚与否，结论为时尚早。若认定瑕疵并送达不予处罚决定书，经复查拒不改正需要行政处罚的，则与前述不予处罚决定书相互矛盾，执法连贯性和严肃性受到质疑。此为避免适用不予处罚的又一理由。

关于撤案

目前执法实践中对于是否应当撤案的问题观点亦不尽相同。有观点主张，食品标签瑕疵属于经调查确认违法事实不成立，或者属于不予行政处罚的情形，应予撤案。

笔者认为，撤案是案件立案后经调查确认违法事实不成立或者属于不予行政处罚的情形，经批准对案件予以撤销的行政行为。而认定为食品标签瑕疵的案件不应进行撤案。

第一，从撤案的情形而言，根据《规定》第三十八条规定：“拟作出的行政处罚决定应当报食品药品监督管理部门负责人审查。食品药品监督管理部门负责人根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送公安机关。”据此，上述第三十八条第（一）项和第（四）项不应当撤案；而第三十八条第（二）项和第（三）项情形属于违法情节轻微不予行政处罚和违法事实不成立不予行政处罚的情形，应当予以撤案。

第二，从处罚文书的使用来看，根据《食品药品行政处罚文书规范》第二十四条规定：“《撤案审批表》，是案件立案后，经调查确认违法事实不成立或者属于不予行政处罚的情形，案件承办人报请分管负责人批准撤案的内部文书。”《撤案审批表》适用于违法事实不成立或者属于不予行政处罚的情形。

第三，就食品标签瑕疵的性质而言，标签瑕疵本身即为违反食品安全法律和食品安全国家标准的情形，属于违法事实成立的情形，不属于“违法事实不成立”的情形，亦不适用违法情节轻微不予行政处罚的情形，因此不宜适用撤案审批。

综上，笔者赞成将食品标签瑕疵案件设计为行政处罚的一般程序，其具体程序为“立案→调查→责令改正→调查终结→合议→事先告知→集体讨论→瑕疵认定审批→瑕疵认定决定→送达”。此后应当进行复查。经复查已改正的，办理结案。经复查未改正的，属于拒不改正的情形，依据《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定作出行政处罚，处2000元以下罚款。

此外，此处之所以送达瑕疵认定决定书，而并非不予处罚决定书，是由于此时是否处罚尚须根据复查情形而定。但是，在目前并无相关制式文书的情形下，瑕疵认定审批可以使用行政处罚审批表，瑕疵认定决定可以使用行政处罚决定书。有关文书格式尚需进一步完善。（作者单位：北京市食品药品监管局 李明扬）