行政处罚的依据必须全面、客观、公正
——对一起过期食品系列举报案购物视频证据的辨析

发布时间： 2018-04-02 11:18:18   |  来源： 中国医药报   |  责任编辑： 许晴晴

配图/赵乃育

食品药品执法实践中，监管部门经常遇到职业举报人对食品经营者销售超过保质期食品行为的投诉举报，其主要证据就是自己拍摄的购物视频。职业举报人提供的购物视频能否作为行政处罚的依据，在执法人员中存在争议。准确定位购物视频的法律效力，直接关系到监管部门对涉案食品经营者的处理结果。对此，笔者结合一起过期食品系列举报案件进行分析，以期为解决此类问题提供借鉴。

案件特点显著

2017年11月，某市食品药品监管局收到职业举报人甲的系列举报，称其于2017年5月17日在该市城乡接合部的28家小食品超市购买到方便面、饼干等过期食品，要求监管部门对这28家小食品超市分别进行立案处罚，并给予举报人奖励。举报人提供了购物视频、购物小票、涉案食品照片和实物等证据。

某市食品药品监管局受理该举报后，将28件举报案合并办理，对相关证据进行审查，对28家小食品超市进行了现场核查。发现本次举报过期食品的系列案件具有如下特点。

第一，甲的投诉举报材料翔实，法律条款引用规范，表述逻辑清楚，赔偿诉求明确，并曾多次通过投诉举报主张赔偿获利，基本能够判定甲为职业举报人。

第二，甲到28家超市购买到过期食品的时间均为同一天，并对购买过程(进店、购物、付款、开单据、离店)进行全程录像。视频显示，甲从被举报的超市货架上拿取涉案食品，对食品包装上的生产日期、保质期、购物小票等都给予了特写镜头。上述信息显示，食品在举报人购买时已经超过保质期。部分视频显示，举报人进店后直奔涉案产品放置区域，目的性强。

第三，接到举报后，食药监管部门对被举报的小食品超市进行现场检查，现场均未发现被举报的涉案批次过期食品。经询问调查，涉案超市仅仅承认购物小票是自家出具的，但均不认可曾经销售过被举报批次的过期食品，超市对购物视频的真实性提出质疑，认为存在甲将自带的过期食品事先放置于超市货架上，而后栽赃超市的可能性。

第四，甲购买过期食品时间与向监管部门举报时间间隔5个月以上。执法人员经调查，超市自带的监控设备拍摄的监控视频都已过期或自动更新，无法还原举报人购买前后的场景，小食品超市无法通过超市监控自证清白。

第五，本次被举报的28家小食品超市均系城乡接合部的个体工商户，索证索票齐全，但是均没有建立进货查验记录、销售记录等。根据《食品安全法》相关规定，食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，从事食品批发业务的经营企业应当建立食品销售记录制度，对个体工商户性质的食品经营者仅仅规定了应当查验供货者的许可证和合格证明文件，没有强制要求建立进货查验记录和销售记录。本案中，28家小食品超市无法通过购销存管理系统的相关记录对涉案批次的过期食品进行溯源。

第六，经进一步调查得知，向监管部门举报之前，甲分别给28家涉案超市寄送信件，告知其购买过期食品的相关情况，并以向监管部门投诉举报相威胁，向每家超市索要1000元和解费。部分超市以甲“设局”敲诈勒索为由向公安部门报案，但公安部门均认定证据不足、不予立案。

争议焦点分析

该系列举报案件的争议焦点在于职业举报人提供的购物视频能否作为行政处罚的依据。第一种观点认为，购物视频是原始载体，且具有连贯性，直接反映了被举报人存在销售过期食品的行为，因此能够作为处罚依据。第二种观点认为，举报人提供的购物视频等证据只能作为执法检查的线索，不能作为行政处罚的依据。执法人员不能仅凭该购物视频，或者被举报人未能提供证据证明未销售过被举报批次的食品给举报人，就推断其存在销售过期食品的行为。监管部门应结合举报线索，依职权进行全面调查取证，并对相关涉案证据材料的合法性、真实性、关联性进行分析判断、综合运用。笔者同意第二种观点，分析如下。

《行政诉讼法》第三十三条、《食品药品行政处罚程序规定》第二十二条及《民事诉讼法》第六十三条均规定“证据包括视听资料”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款则明确规定“视听资料包括录音资料和影像资料”。本案中，举报人提供的购物视频在性质上属于食品药品监管执法证据之一。

《行政处罚法》第三十六条规定：“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。”该条款明确了行政机关收集证据的要求。所谓“全面”，就是要收集所有能够证明行政违法行为的证据。所谓“客观”，就是从客观实际出发，避免先入为主地去收集证据。所谓“公正”，主要是指依法实施行政处罚可能要涉及双方当事人，或者当事人有数个，此时收集证据就要做到公正，不能因为偏袒某方而在收集证据上失去公正。

2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十二条规定：“能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。”

综合上述规定，笔者认为，食药监管部门依照法定程序、标准和要求作出具体行政决定时，必须以确实、充分的证据作为认定法律事实的依据。依法取得的证据经过审查，才能作为行政处罚的依据。证据审查应当围绕证据的合法性、真实性、关联性和充分性对单个证据、证据链(组)进行逐一审查和综合研判。执法人员应当根据证据审查情况进一步完善证据收集工作。

证据不足难以作为处罚依据

结合具体案情，笔者认为，甲提供的其自进店拿取食品至结账离店全过程的视频资料，不足以证明涉案过期食品是被投诉的超市所售这一事实。原因有四：首先，超市售卖某食品的货架上通常会有足够数量的同类食品以保障顺畅销售，视频中未见售货架上还有同样包装食品。其次，举报人甲在进入超市极短的时间内迅速找到过期食品，而且，同一天内同一人在28家超市购买到过期食品，全程录像，本身就不符合常识常理，不能排除“有预谋有准备”的“造假打假”行为。再次，甲在录制视频时，对食品包装的生产日期、购物小票、标签等都给予了特写镜头，其在明知食品超过保质期的情况下，仍然继续付款，故意而为，存在着如被举报人抗辩所称的甲先行进入超市，将涉案过期食品放至于某货架上、再行拿取的可能性。最后，甲事后向某市食品药品监管局就食品过期一事进行举报，食药监管局通过现场检查形成笔录，结论为未发现该过期食品。

综上，执法人员从购物视频这一证据形成的原因、发现证据时的客观环境、证据取得方式等多方面进行分析，通过审查证据的合法性、真实性、关联性，发现以此认定食品超市销售过期食品，不能形成完整的证据链，因此职业举报人甲提供的购物视频不能作为处罚依据。(作者单位：山东省潍坊市食品药品监督管理局 罗秋)