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【处罚到人】突破难点 落实“处罚到人”

发布时间: 2018-03-23 10:30:37   |  来源: 中国医药报   |  责任编辑: 郭江

 

“这份文件重要且及时!”针对《关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》(以下简称《规定》),北京尚左律师事务所主任毛伟旗指出,食品生产经营者是食品安全的第一责任人,食品药品监管要落实到法人和自然人,所有不合格的食品药品,所有违法违规行为都应该有人负责。“《规定》对于违法行为以及相应处罚进行了明确和系统性地梳理,考虑到了行刑衔接问题以及信息公开的完善等,对执法实践提供了可操作性的指导。”北京中兆律师事务所律师张丽颖也对《规定》的出台表示了赞同。

“《规定》虽好,但是目前在操作层面也存在着取证难、处罚对象确定难、证据固定难等问题,企业对此也有着不同的理解。”毛伟旗坦言自己的担忧,“制度层面上,还需出台操作细则。”

如何认定违法主体

在依法明确责任人员范围部分,《规定》中明确要对个人、单位、直接负责的主管人员和其他直接负责人员等从事食品药品违法行为的主体追究法律责任。“‘处罚到人’是落实《食品安全法》的规定,并不是扩大法律的规定,落实的困难就在于如何确定‘单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员’。有些单位对此有专门制度进行明确,但在不少单位,这个责任人是不清楚的。此种情况下,执法部门应该综合责任单位的陈述和客观情况来确定责任人,并以客观情况为准。比如,虽然根据企业的内部制度规定某生产行为由甲负责,但实际生产行为是由乙负责的,那么乙应该被认定为直接责任人员。”中国法学会食品安全法治研究中心研究员刘金瑞告诉记者。

上海师范大学社会科学管理处处长马英娟教授也表示,如何认定直接负责的主管人员,即如何认定在单位实施的违法行为中起“决定、批准、授意、纵容、指挥”等作用的主管人员实属不易。特别是在没有书面证据的情况下,如何认定起“决定、批准、授意、纵容、指挥”等作用也很难界定。

张丽颖指出,《规定》明确“其他直接责任人员”可以是单位的生产经营管理人员,也可以是单位的普通职工,但有的企业否定相关人员与企业存在劳动关系,认为职工的行为是自然人行为,“这种情况下就需要执法人员充分调查取证来认定责任人员了。”

如何合法取证

中国人民大学法学院教授刘俊海表示,在执法层面,落实“处罚到人”也存在一些客观障碍,例如,有些个体商户的交易并不十分规范,会出现没有发票或是微信转账等情况,这些交易类型无疑增加了取证的难度。

在谈到取证难的问题时,张丽颖指出,关于如何合法、充分地取证,尤其是多个违法行为并存时如何取证,以及如何有效应对违法行为主体故意拖延或影响执法程序,如何解决送达文书困难等,还需要在执法实践中不断总结完善。

毛伟旗指出,由于没有细化的取证标准,监管部门执行禁业限制时操作难度也很大。“《规定》中没有区分生产者与经营者,也没有区分出违法者的故意行为以及过失行为。所谓‘起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用’和‘具体实施违法行为并起较大作用’缺乏统一的取证标准,难以认定。”

“实施吊销许可证和如何认定情节严重,缺乏统一规定,如果由各地自行规定,势必造成处罚畸轻畸重,影响执法公信力。另外,实施禁业限制是系统工程,实现跨区域数据共享是前提,否则就容易出现漏洞。”毛伟旗补充道。

如何让衔接更通畅

关于行刑衔接的难点,马英娟表示,因为行政处罚的证据规则与刑事制裁中的证据规则不同,可能导致二者的衔接不畅。这一点是所有行政领域行刑衔接普遍存在的问题。

在部门衔接方面,毛伟旗认为,案件向司法机关移送的程序和标准不明确,《规定》中指出,公安机关认为移送的案件事实不清、证据不足的,可以书面告知案件移送部门补充完善相关证据材料,也可以调查取证。但是,对于案件移送部门不能补充材料、公安机关又不调查取证的情况也没有明确指出处理方法,同时,执法人员缺乏经验也会造成行政执法与行政拘留的衔接不畅。

清华大学法学院教授王晨光指出,目前一些地区还存在执法机构缺乏协调机制,信息交流不畅,尤其是行政执法部门与公安、司法机关的沟通不够的情况。对于药品和医疗器械等方面的违法行为,个别地区公安、司法机关缺少有关的专业知识和能力,导致以罚款代替刑罚的现象时有发生,没有及时给予过罚相当的处罚。

处罚到人后,如果责任人存在资格罚,再去异地申请生产经营许可则会造成处罚不能真正落实到位。对此,黑龙江省鹤岗市食品药品监管局法制科科长张耀东表示,目前,畅通衔接需要加强的是信息的全面公开。地方食药监管部门要梳理处罚和刑事判决相关的禁业限制信息,建立数据库。他建议,信息公开工作要做好顶层设计,自上而下地开展。

“总而言之,加强食品药品监管需要协同共治,无论是个体工商户还是单位的公职人员等都要慎独、自律、择善而从,自觉信仰和敬畏法律规则,生产经营者对消费者一定要心存感恩之心。”刘俊海呼吁,食品药品监管、公安机关、司法机关等应该合力加大监管力度,消除执法漏洞、执法盲区和真空地带;同时,媒体、消费者协会等机构也要充分发挥社会监督作用;消费者本身也应积极了解学习食药安全知识,在日常生活中增强自我保护意识。(记者杨柳)

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